1994年中国分税制改革奠定了现行财税体制框架。在分税制改革30周年之际,“新一轮财税体制改革”即将开启。

  2023年12月,中央经济工作会议明确提出“深化重点领域改革”,要“谋划新一轮财税体制改革,落实金融体制改革”。

  今年3月《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》中提到,深化财税体制改革。“坚持目标导向、问题导向,谋划新一轮财税体制改革,建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度”。《报告》还提及优化税制结构、完善财政转移支付体系、稳步推进省以下财政体制改革等举措。

  分税制是处理政府间财政关系的重要财税体制,分税制改革在过去30年中渐进发展,仍需深化:涉及政府间财权、财力与事权划分、转移支付、省以下财政管理体制、地方政府债务、政府预算管理等范畴。

  如何通过财政功能厘清政府与市场的边界;如何优化央地财权和事权,从根本上解决当前地方财力少事权多、收入少支出多等问题;当前地方财政压力较大,该从哪些方面做出激励相融的安排;如何平衡做大蛋糕与平稳化债之间等问题备受期待。

  7月11日,中诚信国际信用评级有限责任公司研究院执行院长、财政部政府债务咨询专家袁海霞对和讯表示:“新一轮改革谋划需正确处理政府与市场的关系,重视央地关系尤其是事权责任的进一步理顺,逐步深化省以下改革,推动建设与新形势、新动能相适应的财税体制。”

  谋划新一轮财税改革或以消费税改革先行。7月10日,申万宏源(000166)高级宏观分析师贾东旭对和讯分析指出,中长期方向在增加财源并给予地方主力税种。当前是科技创新突破的过渡期,需求增长的瓶颈期阶段,需求和供给的匹配仍然是宏观经济结构中最重要的问题。财政改革不仅仅只涉及消费税和央地分配,稳定扩大需求才是下一步改革核心。

分税制改革30年渐进发展

  现行财税体制是在1994年分税制改革框架下的不断推进和完善。

  1994年的分税制改革旨在建立“符合社会主义市场经济要求的税制体系”,“理顺了中央和地方的分配关系”,被认为是新中国成立以来规模最大、调整力度最强、影响最为深远的一轮财税体制改革。

  时任财政部部长刘仲藜回忆:“20世纪80年代末90年代初,我国财政面临很大困难,尤其是中央财政。国家财政整体上呈现‘弱干强支’局面。中央财力的薄弱,使那些需要国家财政投入的民生、社会安全、国防、基础研究和各方面必需的发展资金严重匮乏。”

  由此,“分税制改革要兼顾中央和地方,既要确保增加中央财力,又要不损害地方既得利益,还要处理好国家与企业的分配关系,需要有共赢方案的设计目标。”

  1993年11月14日,第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》共50条,分10个部分,分税制改革被正式提出。

  根据财政部1993年大事记:11月25日,第16次总理办公会议研究分税制改革实施方案、工商税制改革实施方案,讨论增值税、消费税、营业税、企业所得税、土地增值税、资源税、农林特产税等七个暂行条例草案。12月25日,国务院通过《工商税制改革实施方案》以及增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税和土地增值税6个税收暂行条例,1994年1月1日起正式实施。

  1994年,相关政策密集推出:1月23日, 国务院发出通知,决定自1994年1月1日起,取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税、工资调节税,同时,将屠宰税和筵席税下放给地方管理;1月28日,《中华人民共和国个人所得税法实施条例》发布,对个人所得税的征收对象、征收范围、征收办法等做了规定;1月29日 ,刘仲藜主持召开国务院财税改革领导小组会议,研究土地增值税问题;1月30日,《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》发布,列举应征收农业特产税的农业特产品收入,规定统一的农业特产税税目、税率;规定了农业特产税的征收办法,以及对农业特产税的减免等。

  分税制的推行使得中央政府集中的财政收入大幅增加,一改此前“财政包干制”的种种弊端,扭转了此前的财政收入占GDP的比重与中央财政收入占整个财政收入的比重双双下降的趋势:1994年1月份税收同比增长61%,全年的税收增长900多亿元。

  1994―2002年间,财政收入年均增长17.5%,财政收入占GDP的比重由1993年的12.6%提高到2002年的18.5%;2002年,中央财政收入占全国财政收入的比重为55%,比改革前的1993年提高了33%。

  在随后的20年中,财税体制经过多次调整完善,取得一定成效:“内外有别”的税费制度逐步消除,全面统一内外资企业税制;推进农村税费改革,全面取消农业税;建立完善转移支付制度,促进基本公共服务均等化;建立完善部门预算和国库集中收付制度,规范财政收支;实施政府采购管理制度改革,提高财政支出效益,降低行政运行成本;实施成品油税费改革,进一步理顺税费关系鼓励节能减排,建立科学发展的机制。

  2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到,“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。

  2014年财税体制改革再次深入:《深化财税体制改革总体方案》审议通过。时任财政部部长楼继伟用24个字财税体制改革的基本思路:完善立法,明确事权,改革税制,稳定税负,透明预算,提高效率。

  最紧迫的任务则是:改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。“从逻辑看,预算管理制度改革是基础、要先行;收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。”

  楼继伟表示,进一步理顺中央和地方收入划分,主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下,合理调整中央和地方收入划分,将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税,或地方分成比例多一些。收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。

  总体目标是:在2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,2020年各项改革基本到位,现代财政制度基本建立。

新一轮改革期待

  分税制改革30周年之际,当前财政改革发展面临新形势新要求和新任务,收入不足和央地分配格局变化增强了财政现实的紧迫性。财税体制仍需继续深化改革。

  贾东旭表示,当前财政政策的堵点在于两个方面,一是收入不足,财政对宏观经济的调控程度下降。二是央地分配在分税制改革运行30年后出现新特点,即地方可以灵活处理的财源下降最快。特别是在价格低位徘徊阶段,财政汲取能力下降得更快也令改革宜早不宜迟。短期来看,或以消费税开始:在弥补地方财源,激励地方发展消费等方面一举多得。

  消费税改革早在2019年就有布局,在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中再度强调,并在2024预算草案中明确要求“推出”。

  在我国四大税种中,消费税是唯一尚未实行央地共享的税种,已经具备新的改革基础。随着当前地方缺失主力税种,以及财税信息化程度的提高,消费税征收环节后移以增加收入,增量归地方以缓和地方财政收支压力成为可能。

  国际经验来看,消费税是地方财源的重要补充。主要经济体中美国、法国、日本、韩国等均实施消费税央地分成。同处于东亚地区的日本和韩国,消费税地区分成分别为26.5%和11.8%。消费税成为地方政府收入的补充性来源,OECD国家中实施消费税央地分成的国家,地方消费税占地方税收收入平均在2.6%左右。

   “营改增”之后,地方政府主力税种已经缺失,叠加土地出让收入的下行,地方财源如何弥补成为需要解决的核心问题。

  袁海霞认为,应优化税制结构,强化顶层保障,促进形成财源稳定的长效机制。

  她对和讯表示:建议延续以共享税为主的地方税体系,并逐步确立主体税种增厚财力。从财力保障及征管效率出发,现阶段应延续以共享税为主的地方税体系,建议适当提高地方分成比例,以保证地方财力稳定和可持续。

  同时,建议继续推进消费税改革,目前消费税占全国税收的比例大约10%,后续可逐步后移征收至批发零售环节,拓宽税源,并适当下放地方,引导地方改善消费环境。长期须着眼于形成财源稳定的地方税长效机制,共享税相比地方专享税而言,对地方政府发展经济、涵养税源的激励作用相对较弱,地方政府仍应因地制宜,逐步形成以地方专享税为主的地方税体系。

  中长期看,贾东旭认为,肯定要坚持培育地方收入的大方向,焦点仍存在财产性税收方面,不过短期内需审慎。“需要注意的是,消费税改革对财政和经济影响是长期性的,对短期影响有限。而财政问题是长短期均需要面对的,二者不能偏废。财政短期问题可能仍然需要融资来解决。”

  有关目前分税制所存在的更多的问题,粤开证券首席经济学家罗志恒在《分税制改革30年:评述、问题与未来改革方向》一文中指出:中央与地方事权和支出责任划分仍不清晰,地方政府承担过多的事权和支出责任,中央支出占比远低于国际平均水平;中央与地方收入划分不合理,地方税体系构建需另寻出路,地方政府积极性有待进一步发挥,非税收入占比偏高;转移支付规模过大,结构有待完善,定位有待清晰。

  解决思路则是:强化中央政府职责,合理划分政府间事权与支出责任;完善税收体系,进一步优化政府间收入划分;完善转移支付制度,优化结构和明确定位。